«Власть эффективна, когда близка к народу»: что даст Татарстану муниципальная реформа?

Закон в заплатках

Пожалуй, ни один российский закон не испытывал таких превратностей судьбы, как закон о местном самоуправлении в РФ. Принятый в 2003 году, он столько раз перекраивался, что, по признанию экспертов, похож на «лоскутное одеяло». Наконец, в 2021 году федеральный законодатель решил скроить новый закон, удобный с его точки зрения.

После принятия закона о единой системе публичной власти в субъектах РФ в Госдуму был внесен законопроект о местном самоуправлении, который не просто корректирует старый закон, а существенно меняет модель местного самоуправления в стране. 25 января нынешнего года этот закон уже принят в первом чтении.

Большинство граждан, обращаясь по жизненным вопросам в сельсоветы, в мэрии, порою даже не подозревают, что органы местной власти не входят в систему госвласти РФ. Вместе с тем так прописано в Конституции РФ, после недавних поправок.

Главная цель нового законопроекта – включить муниципальную власть в единую вертикаль власти страны. При этом в России не только сократится число муниципалитетов, но и будут предусмотрены механизмы контроля за ними со стороны регионалов и федералов.

Местную власть поднимут на уровень  

В чем заключаются основные изменения? Прежде всего, ликвидируется двухуровневая система муниципалитетов. Сейчас есть нижний уровень, включающий сельские и городские поселения. Над ним второй уровень – муниципальные районы и городские округа.

В первый уровень, предлагаемый к упразднению, по всей стране входит около 18 тысяч муниципальных образований. А в Республике Татарстан – крупнейшем по количеству муниципалитетов субъекте Российской Федерации – насчитывается 872 сельских и 39 городских поселений, всего – 911. На этом уровне в республике работают главы и секретари сельсоветов, мэры малых городов и около 7,5 тысячи депутатов. А в целом по стране населением избрано около 140 тысяч депутатов городских и сельских поселений. Подавляющее их большинство не получают зарплаты и представляют местные сообщества, они знакомы жителям деревень и поселков, по существу живут с ними на соседних улицах, в соседних домах. А значит, и постоянно находятся в курсе текущей жизни, местных проблем. Теперь их не будет.

Закон оставляет только городские и муниципальные округа, а также внутригородские территории городов федерального значения. Таким образом, после принятия закона в Татарстане, по всей видимости, останутся только существующие ныне 43 муниципальных района и два городских округа – Казань и Набережные Челны. Территории же сельских и городских поселений объединяются в муниципальные округа. На опасность образования вакуума власти на местах муниципалы обратили внимание сразу же после опубликования законопроекта.

К примеру, председатель Совета муниципальных образований РТ Экзам Губайдуллин так выразил тревогу. «Наиболее дискуссионным положением является введение одноуровневой системы организации местного самоуправления в стране, то есть упразднение сельских поселений как первичного звена самоуправления и создание городских и муниципальных округов. Представляется, что проводимая реформа не должна повлечь удаление муниципалитетов от населения, при внесении изменений в законодательство следует предусмотреть меры, гарантирующие доступность власти для населения. Не стоит забывать, что власть тогда эффективна, когда она близка к народу. Необходимо тщательно продумать формы участия населения в управлении территориями, а также обеспечить постоянное представительство органов муниципальный власти на местах», – сказал он на муниципальном форуме.

Из двух бедных – один богатый?

Конечно, процесс объединения сельских поселений имеет свою логику, и некоторые российские регионы практиковали создание крупных муниципальных образований путем объединения муниципалитетов, меньших по размеру. Хроническая недофинансированность полномочий сельских поселений, ограниченные права и возможности глав при перевесе в пользу большого перечня обязанностей приводила к необходимости укрупнения. Однако всегда вставал вопрос: ради чего? Ведь, как говорят татары, если объединить двух бедных, одного богатого не получишь.

Судьбу сельских глав, вынужденных ежедневно решать массу текущих проблем – от выдачи справки до обеспечения пожарной безопасности, – завидной назвать трудно. Они выкручивались как могли. А за ними тем временем зорко наблюдали надзорные инстанции. Случались даже публичные протесты глав поселений, негодовавших против штрафов, накладываемых на них контролирующими органами. Денег решить проблему, к примеру, со свалкой или рекультивацией не было и нет, а штрафы прилетали постоянно. В результате в одном из районов Архангельской области несколько глав разом подали в отставку.

Несмотря на ряд проблем, схожих с общероссийскими, в Татарстане ситуация в этом плане серьезно отличалась к лучшему. В республике в середине 2000-х годов при создании системы местного самоуправления решили сохранить существовавшее деление на сельсоветы, к которым граждане давно привыкли и которые показали свою эффективность и удобство для людей. Созданную тогда систему за прошедшее время в республике не трогали, считая, что решения об укрупнениях должны вызревать постепенно и приниматься только после учета всех нюансов и, прежде всего, мнения самих жителей. Тем более что серьезную поддержку в развитии сельских муниципалитетов играют республиканские программы развития территорий, проводимые под патронажем Президента РТ. Реализация этих программ и постоянная помощь муниципалитетам со стороны республики заметно подняли уровень жизни в деревнях и поселках Татарстана.

Кстати, в том числе по инициативе Татарстана в КоАП РФ был внесен запрет на штрафы в отношении муниципалов, в случае если полномочия местной власти не профинансированы на должном уровне. В результате на фоне многих регионов страны местная власть в Татарстане пользовалась уважением и авторитетом у населения. Поэтому для нашей республики кардинальная реформа сложившейся и работающей системы местного самоуправления, конечно, станет серьезным экзаменом.

Новый законопроект также предусматривает право региональных парламентов определять механизм выборов глав муниципальных и городских округов. Они могут быть избраны в ходе всеобщих выборов, либо из числа муниципальных депутатов, либо же избраны муниципальными представительными органами из кандидатур, предложенных главой региона. В то же время проект закона запрещает совмещать руководство муниципалитетом и пост депутата, в то время как в Татарстане именно глава муниципального представительного органа возглавляет муниципальное образование. Это положение также вызывает в республике вопросы.

Глава региона получает также право выносить главам муниципалитетов, в том числе избранным в ходе прямых выборов, предупреждения и отстранять их от должности, в случае если они не исправляют нарушений. Определяется также перечень полномочий, которые регион может забрать у муниципалов себе, в частности сферу ЖКХ, градостроительства, образования и др.

Многие эксперты отмечают, что принятие законопроекта в предложенной редакции приведет к удалению местного самоуправления от народа. К чему теперь готовиться сельчанам, которые оказываются в потенциально наиболее уязвимой ситуации? Как им решать постоянно возникающие житейские проблемы?

За полномочиями должны идти финансы

О позиции республиканских парламентариев по поводу обсуждаемого федерального законопроекта рассказал председатель профильного Комитета Государственного Совета РТ по государственному строительству и местному самоуправлению Альберт Хабибуллин:

В соответствии с изменениями в Конституции РФ и федеральным законом о публичной власти органы местного самоуправления должны органично вписаться в единую систему публичной власти. Местное самоуправление остается как самостоятельная ветвь власти, но происходит его определенное встраивание в вертикаль власти. В различных регионах страны эти законодательные новации воспринимаются неодинаково. Возникает много вопросов, не все из которых сегодня имеют ответы.

Прежде всего, с одной стороны, мы говорим о приближении местного самоуправления к населению, а с другой – упраздняются основные уровни местного самоуправления, представленные депутатами городских и сельских поселений.

В Татарстане сельские поселения, независимо от численности жителей, имели равное представительство в выборных органах муниципального района. Будь то небольшой город или районный центр – в представительный орган муниципального района на равных правах входили по два представителя от районного центра и по два депутата от каждого из сельских поселений. На мой взгляд, это было демократично. Самое отдаленное сельское поселение имело своих представителей в районе. Поэтому у населения вызывает озабоченность предстоящее упразднение 911 поселений.  

На эту озабоченность уже есть возможный ответ. Высвобождаемые кадры будут работать в планируемых к созданию территориальных органах муниципального округа. Аппарат сельских и городских поселений продолжит работу в форме территориальных органов муниципального округа. Однако такого количества сельских депутатов уже не будет. Хотя, нужно признать, у нас существовали определенные трудности при формировании депутатского корпуса, когда люди на местах не желали избираться в сельские Советы из-за большого количества требований, налагаемых на депутатский корпус антикоррупционным законодательством. Были и трудности с профессиональной подготовкой депутатов на сельском уровне.

С другой стороны, новый законопроект оставляет за нами возможность сохранить количество депутатов. Но трудность в том, что в количественном отношении в Совете муниципального округа сельских депутатов будет меньше, чем городских или представляющих райцентры. Здесь нужно думать над принципом формирования избирательных округов. Задача в том, чтобы сельчане имели достойное представительство в виде своих избранников.

Конечно, одноуровневая система местного самоуправления проще в смысле управления. Создается четкая вертикаль в структуре исполнительной власти. Кстати, и прежний закон позволял возможность выстраивания такой системы. В некоторых регионах так и поступили.

Новый законопроект повлечет за собой необходимость изменений и поправок в более чем 100 федеральных законах. Большое беспокойство регионов вызывает вопрос о том, какими будут полномочия муниципальной власти и как они будут финансироваться. Предполагается, что на муниципальный уровень будет передано 27 полномочий, а 28 полномочий, возможно, будут переданы от субъекта на уровень городских и муниципальных округов.

Здесь нужно смотреть, как изменятся Бюджетный и Налоговый кодексы, потому что за полномочиями должны идти и финансовые средства. Как будут формироваться бюджеты округов, какими будут сметы доходов и расходов их территориальных органов? Все это пока вопросы. 

Нужно хорошо проработать и терминологию, определяющую полномочия. Что означает «полномочия муниципалитетов по обеспечению условий»? В каких объемах? Как будет определяться уровень обеспечения? Какие финансы на это потребуются? Кто и как будет оценивать качество исполнения данного полномочия? Должны быть четкие измеряемые критерии. Таких вопросов много, и над ними нужно работать.

Одна из важных поправок, предложенных Госсоветом РТ, касается статуса главы муниципального округа. Татарстан предлагает сохранить за избранным главой муниципалитета депутатский мандат. То есть сохранить практику, наработанную в республике. Сегодня в республике главой муниципального образования является председатель его представительного органа. А руководителя исполнительной власти нанимают на основе конкурса и заключают с ним контракт. Эта система, на наш взгляд, должна сохраниться, поскольку она наиболее полно учитывает волеизъявление населения.

Что касается сельчан, то они не должны почувствовать никаких проблем при решении своих вопросов. В том же сельском поселении, в том же административном здании сельского поселения будет работать территориальный орган исполнительной власти муниципального округа. Все функции, которые сейчас исполняет глава сельского поселения, будут возложены на эти территориальные органы.

Территориальные органы будут действовать как юридические лица. Каждый населенный пункт, входящий в муниципальный округ, будет иметь свою смету доходов и расходов. Поэтому, как мы предполагаем, для рядовых сельчан с точки зрения решения своих бытовых вопросов ничего измениться не должно. Мы к этому будем стремиться. После принятия федерального закона республике предстоит принять новый закон о местном самоуправлении, в котором мы намерены учесть все эти вопросы.

«Местное самоуправление – это когда местные рулят» 

Несколько лет назад на большом муниципальном форуме один из московских гостей рассказал о том, что на вопрос «Что такое местное самоуправление?» в Татарстане ему ответили так: «Это когда местные рулят». Зал поддержал его тогда бурными аплодисментами. В республике под местными всегда имели в виду сельсоветы. Сельсоветы комплектовались именно из местных, родившихся и выросших здесь же, на селе.

Сельсовет давно вошел в повседневный быт населения, в народную культуру, стал элементом фольклора. Песни, анекдоты и шутки про «председателя сельсовета» стали одними из наиболее популярных в сельской среде, поскольку отражают важную роль этого института управления в их жизни. Вскоре сельсоветы сменят «территориальные органы». Как к этому труднопроизносимому канцеляризму отнесутся люди, как его «оживят» и начнут называть попроще, «для себя», – покажет время.